El CIPPEC, Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, realizó un monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo. Presentamos aquí un resúmen.
La Ley de Financiamiento Educativo (LFE) N° 26.075 marcó un hito en la educación argentina al favorecer un aumento histórico de la inversión en el sector. En 2010 finalizaron los cinco años de vigencia y los logros han sido notables: la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología trepó del 4% al 6,2% del Producto Bruto Interno (PBI), permitiendo que la Argentina pasara del puesto 81 al 19 en el ranking mundial de inversión educativa con relación a su riqueza.
El presente informe de monitoreo del Programa de Educación de CIPPEC evalúa el cumplimiento de la norma a nivel nacional y sub-nacional en el último año de vigencia de la ley, e incorpora un balance general sobre su diseño, implementación y continuidad.
El primer aspecto a destacar es que en forma consolidada (incluyendo al gobierno nacional, los gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en conjunto), las metas presupuestarias de la Ley de Financiamiento Educativo se alcanzaron y se superaron durante los cinco años de su implementación.
El gran aumento de la inversión educativa se vio favorecido por tres factores determinantes: un vigoroso crecimiento económico que fijó un alto umbral para las metas financieras, un fuerte aumento en la presión impositiva que permitió recaudar recursos para dar un rol más protagónico al Estado en su inversión; y un aumento del esfuerzo financiero por la educación, especialmente en las provincias, gracias a la decisión política de los gobernantes y a la presión de actores centrales como los sindicatos docentes.
En este contexto, tanto el gobierno nacional, como las provincias tomadas en su conjunto, cumplieron las metas financieras establecidas por la LFE. No obstante, cuatro provincias no han alcanzado los objetivos de inversión en 2010: Salta, San Luis, Santiago del Estero y Corrientes.
Con respecto a la participación en la inversión por nivel jurisdiccional, en 2010 el conjunto de las provincias financiaban 71% del gasto en Educación, Ciencia y Tecnología, mientras que la Nación financiaba el 29% restante. La LFE buscó aumentar la participación relativa de la Nación en el financiamiento, lo cual se logró en los primeros dos año de vigencia, pasando de financiar 27% en 2005 a 30% en 2007, pero desde ese entonces no se pasó ese umbral en la participación.
Esta evolución se explica en parte por el sobre cumplimiento de las metas educativas del conjunto de las provincias los últimos tres años de implementación de la ley: en 2008 por 12%, en 2009 17% y en 2010 5%. Por su parte, la Nación alcanzó y superó las metas de financiamiento todos los años, pero el margen de sobre cumplimiento de los últimos años fue menor: 2% en 2008, 11% en 2009, y 0,2% en 2010.
El fuerte aumento en la inversión educativa provincial se puede explicar en gran medida por el mayor aumento de su esfuerzo financiero por la educación. En 2005 las provincias destinaban en promedio 26% de su gasto a inversión en Educación, Ciencia y Tecnología, y en 2010 la participación alcanzó 30%.
El aumento de la inversión educativa fue el sustento presupuestario para la implementación de algunas de las principales políticas en el sector: un fuerte aumento del salario docente (50% superior en términos reales al de mediados de los 90 y 23% superior al de 2005), un gran crecimiento en la inclusión en el nivel inicial (la tasa de asistencia subió de 65% a 73% entre 2005 y 2010) y en menor medida de secundaria (de 81% al 86%), un salto en la creación de cargos docentes (30% más en los niveles inicial y secundario, que abarcan a más alumnos y con mayor oferta de docentes de materias especiales, recuperadores y gabinetes en todos los niveles), el lanzamiento del programa Conectar Igualdad que al momento de la publicación del presente informe ya distribuyó dos millones de netbooks, la implementación del Fondo Nacional para la Educación Técnico-Profesional que financió cerca de 7 mil proyectos en casi 2.500 instituciones educativas, y la extensión del ciclo de formación inicial docente que pasó de tres a cuatro años, entre otras acciones centrales.
Uno de los aspectos que la LFE no logró resolver es la amplia brecha en la inversión educativa entre las provincias. En el presente informe se analiza el problema estructural del financiamiento educativo argentino, producto de la desigual disponibilidad de recursos fiscales de las provincias. En el extremo, se comprobó que en 2010 la inversión por alumno de Tierra del Fuego quintuplica a la de Salta, lo cual se traduce en una fuerte disparidad en los salarios docentes y las condiciones materiales para el aprendizaje.
El proceso de diseño e implementación de la LFE requirió de la construcción de consensos y la creación de instituciones, programas y nuevos instrumentos que han dejado un aprendizaje para pensar la construcción de una nueva arquitectura institucional destinada a sostener la inversión educativa. En este sentido, el informe incorpora un balance sobre los principales logros, así como las limitaciones en el diseño de la ley y las dificultades en la implementación.
Tras el fin del período de implementación, entra en vigencia la norma de la Ley de Educación Nacional que fija un piso de inversión consolidada en educación exclusivamente equivalente en 6% del PBI. No obstante no se establece cuánto debe invertir cada nivel de gobierno y cada jurisdicción, especificación que ha sido clave para el cumplimiento de la Ley de Financiamiento Educativo y representa un instrumento clave para alcanzar efectivamente la meta consolidada.
En este contexto, el informe finaliza planteando una serie de interrogantes sobre la futura institucionalidad de financiamiento educativo en la Argentina: ¿Es suficiente el 6% del PBI? ¿Deberían utilizarse otros indicadores para orientar la inversión? ¿Qué objetivos educativos deberían ser priorizados y financiados en los próximos años? ¿Cuál será el rol de cada nivel de gobierno en el financiamiento de la educación? ¿Cómo se reducirán las brechas en la inversión educativa de las provincias? Para responder a estas preguntas es preciso abrir un amplio debate con la participación de todos los sectores sociales y políticos.